Legislación para la probidad y transparencia, una obligación institucional

Por  Edgar Stuardo Batres Vides

 

 

 

Exordio

La coexistencia de un régimen democrático sólo es posible si media la transparencia que implica la voluntad de los poderes ((La Constitución Política de Guatemala adopta un sistema de división de poderes atenuado por la existencia de una mutua coordinación y de controles entre los diversos órganos, que al desempeñar las funciones estatales se limitan y frenan recíprocamente; en los sistemas constitucionales modernos la división de poderes no implica una absoluta separación sino una reciproca colaboración y fiscalización entre tales órganos con el objeto de que los actos producidos por el Estado se enmarquen dentro de una unidad jurídica-constitucional. Gaceta 24. Expediente 113-92. Sentencia de fecha 19/05/1992. Pág. 258. Molina Barreto, Roberto. Presidente Corte de Constitucionalidad 2014-2015- Constitución Política de la Republica de Guatemala con notas de jurisprudencia… Ediciones especializadas mayo 2014. Págs. 528. Guatemala)) a someterse al control, fiscalización y auditoria social que reflejen la operatividad de la administración pública y la forma en que presta servicios a la población.

Por ello uno de los órganos del Estado llamado a la realización de esta actividad de control, es el Congreso de la República ((El artículo 45 de la Constitución Política,…”establece la legítima resistencia del pueblo para la protección y defensa de los derechos y garantías consignados en la Constitución. Y que es fuente para demandar controles a las políticas públicas para que sean eficientes y cumplan con su cometido.)), acción regulada constitucionalmente:

“Los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella”. ((Articulo 154. Función pública; sujeción a la Ley.  Constitución Política de la Republica de Guatemala.))

En materia de trabajadores del Estado; “establece que están al servicio de la administración pública y nunca de partido político, grupo, organización o persona alguna,” ((Articulo 107. Ídem.)) por ello es importante la reflexión y la forma en que operan los controles, como se demostrará en este ensayo no es solamente contar con los instrumentos, sino aplicarlos y cumplirlos ya que su incumplimiento vulnera derechos ciudadanos, al constatarlo con los mandatos constitucionales establecidos. Esto está íntimamente ligado al sentimiento ciudadano sobre el significado de democracia. Si constatamos ese sentimiento con la encuesta realizada por la Corporación Latinobarometro, fuente especializada en verificar indicadores socioeconómicos del continente, informe 2013, que refleja la condición del guatemalteco desde la firma de los acuerdos de paz al año 2013.

 

 

Esta referencia muestra lo significativo de recuperar la confianza en la democracia por medio de la operatividad de los instrumentos de control y fiscalización generando un escenario distinto al actual, en donde prevalece la desconfianza, la impunidad, corrupcion, en las instituciones del Estado ((Según Efrén Chávez Hernández, en la medida en que aumenta la percepción de corrupción en la vida pública, se ha ido recurriendo a la instauración de oficinas de ética y códigos de ética o conducta, que establecen “normas propias del ámbito de la moral, la fuerza obligatoria y coercible que caracteriza a las normas jurídicas. Lo anterior es la respuesta al reclamo social de mayor transparencia y honestidad en la actividad pública, ya que se desea reforzar la eficacia de las normas morales, otorgándoles el carácter de normas jurídicas para permitir que una autoridad imponga su cumplimiento o sancione jurídicamente su inobservancia” Ética en el poder Legislativo. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, Número 115 Enero-Abril Año 2006. Capítulo IV, N° 4. Disponible en: http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/115/art/art3.htm (Julio, 2010) )). Aunque el año 2015, se dio una nueva dinámica, pero que no refleja  la recuperación de la confianza y fortalecimiento de la instituiconalidad del Estado, más bien manifiesta como los sectores oligarquicos tradicionales y emergentes juegan para fustigar la institucionalidad funcional del Estado.

 

Por ello la vigencia y aplicación de los diversos instrumentos de control parlamentario son vitales para el control administrativo de las instituciones que componen el aparato gubernamental, y así saber si violentan la ley o cometen excesos, entre ellas las instituciones centralizadas, descentralizadas y autónomas (municipalidades).  En la actualidad, el control parlamentario tiene una gama de actuaciones que permite verificar la eficiencia y eficacia de la forma de operar de la administración pública. La mayor o menor importancia y el alcance de los controles implica generar confianza y certeza en la ciudadanía, pero además permite que el actuar de gobierno sea transparente y garantiza que los recursos que se invierten en el funcionamiento sea efectivamente para lograr el bien común de la población y para lo que fueron presupuestados.

 

Considerando un gobierno centralizado en sus funciones pero especialmente en cuanto a la distribución de los recursos, que se hacen vía la aprobación anual del presupuesto de ingresos y egresos del Estado, ese control es relevante para la adopción de decisiones en el ámbito nacional e internacional, considerando que existen controles extraterritoriales que marcan la dinámica administrativa de los Estados y evalúan los grados transparencia en que actúan, los funcionarios ((Tales como Latinobarometro; Transparencia Internacional; American WASCH, Impunity Internacional. Entre otras)).

a)  Instrumentos constitucionales de control. ((Articulo 166. Interpelación a Ministros. Constitución Política de la República.))

Para el abordaje teórico sobre el control político o fiscalización entre ellos: Aragón((Aragón Reyes, Manuel. Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional de control. Editorial Ciudad Argentina, Buenos Aires. 1995.205 págs. En http:/biblio.juridicas. unam.mx/libros/1/288/5.pdf)) “El control político es un control institucionalizado, y por ello, a diferencia de lo que ocurre en el control social, los agentes que lo realizan han de tener reconocimiento, dicha competencia, es decir, poseer  potestad jurídicamente establecida. Ha de tratarse, pues, de una atribución “regular”, “normativizada”, cuyo modo de ejercicio esté previsto por el derecho…”((Araya Andrés. Los marcos normativos que regulan los parlamentos. Análisis comparativo de la legislación orgánica parlamentaria en ocho países de Latinoamérica. Tomo I. Editorial Serviprensa Guatemala julio 2014. Pg. 99. )) Aragón plantea una distinción; en cuanto a dos formas de ejercer la función de control, lo político y lo jurídico, en ese sentido es importante situar al Congreso como un órgano eminentemente político, pero además el elemento de control social es importante para lo que hemos planteado, la sociedad organizada en sus diversas expresiones pueden ejercer el control, y para ello es importante que existan contrapesos que permitan el ejercicio de control social. Existe un vacío que debe ser sujeto de aprehensión y encontrar los espacios de participación y con ello tal y como quedo demostrado, recuperar los espacios de credibilidad democrática perdidos.

Otra definición de la expresión “control parlamentario”((Yamamoto Hironori; Instrumentos de control parlamentario. Estudio comparativo de 88 parlamentos nacionales. Pág. 9. Copyright/Inter-Parliamentary Unión 2007. 88 págs. Impreso en Suiza. Ref. ISBN: 978-92-91-42-3552-1. En 107500120 IUT Outils. S.PDF. pág. 1. 88 @ normalize_2)) “examen, vigilancia y supervisión del gobierno y los organismos públicos, con inclusión de la ejecución de la política y la legislación”. En relación a la anterior definición esta  antepone el carácter del fin del control, lo que es importante para nuestro estudio. La estructura en que se constituyen las comisiones en el Congreso de la República permite atender a este fin:

•  Determinar el uso indebido de la normativa, tanto orgánica como constitucional.
• Evadir responsabilidades violentando los procedimientos establecidos para la operatividad institucional.
• Dar seguimiento a las diversas políticas públicas que se publicitan para verificar su funcionalidad y aprovechamiento general y que muchas de ellas también suelen ser aprobados por el Congreso de la República.
• Así mismo, permite mejorar las diversas dinámicas que suelen acudir para que se manifieste la transparencia como un ejercicio propio y no condicionado de la función pública, la cual debería ser  espontanea, dinámica, flexible y entendible para la ciudadanía.
• Lo básico de esto es la protección de los derechos y libertades de los ciudadanos y su desarrollo social.

b) La nueva normativa.((Articulo 171. Otras atribuciones del Congreso. m) Nombrar comisiones de investigación en asuntos específicos de la administración pública, que planteen problemas de interés nacional. Constitución Política de la República.))

En la dinámica de la recuperación de la confianza en la democracia y en los órganos de control parlamentaria se asignaron funciones legislativas a la Comisión de Probidad y Extraordinaria de Transparencia a efecto que las instituciones del sector público centralizadas y descentralizadas y aquellas que sean beneficiadas con el erario nacional presenten informes mensuales a estas comisiones, todo ello sustentado en un conjunto de leyes:

•  Decretos del Congreso de la República: 57-2008,
•  Ley de Acceso a la Información Pública; 101-97, Ley Orgánica de Presupuesto; 89-2002,
•  Ley de Probidad y Responsabilidades de Funcionarios y Empleados Públicos; y 30-2012,
•  Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2013.

La reforma planteada al artículo 17 ter del Decreto 101-97 del Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto, en su parte conducente estipula que:

“Las Entidades de la Administración Central, Descentralizadas, Autónomas y Empresas Públicas, con el propósito de brindar a la ciudadanía guatemalteca transparencia en la gestión pública, además de cumplir con la entrega de información y documentación con la periodicidad que se establece en este Decreto, deberán mostrar, actualizar y presentar informes periódicamente en los primeros cinco (5) días de cada mes, a través de sus páginas de internet y por escrito a las Comisiones de Probidad, de Finanzas Públicas y Moneda y a la Extraordinaria Nacional por la Transparencia, todas del Congreso de la República de Guatemala…”,

Esta reforma permitió que las Instituciones del Estado no importando su naturaleza, deben cumplir con la normativa contenida en los Decretos antes citados, especialmente en lo relativo a garantizar la efectivo acceso a la Información Pública a cualquier ciudadano que así lo solicite, así como, mantener accesible y actualizada la Información Pública de Oficio estipulada en la Ley de Acceso a la Información Pública.

La adición al  artículo 17 Ter al Decreto Número 101·97 del  Congreso de la República, Ley Orgánica del Presupuesto. (( La Constitución Política de la República asigna determinadas funciones a cada uno de los organismos estatales, y, al hacerlo, expresa la voluntad soberana del pueblo que, en ejercicio del poder constituyente, elaboró la Constitución; es por ello que los órganos estatales no pueden delegar, modificar ni tergiversar el contenido ni el sentido de la función que les ha sido otorgada; cualquier tergiversación, delegación o disminución que hagan de sus funciones, o de parte de ellas, pasando por encima de la delimitación que la Constitución ha establecido en cuanto a su competencia, es inconstitucional, porque comporta el hecho de que un poder constituido , ubicándose en el mismo plano del poder constituyente, modifica por si la ley suprema del país. Gaceta 24. Expediente 113-92. Sentencia de fecha 19/05/1992. Pág. 262. Molina Barreto, Roberto. Presidente Corte de Constitucionalidad 2014-2015- Constitución Política de la Republica de Guatemala con notas de jurisprudencia… Ediciones especializadas mayo 2014. Págs. 528. Guatemala.))

El  «Artículo 17 Ter. Informes en Sitios Web y Comisiones de Trabajo del Congreso de la República.  “Los sujetos obligados a las disposiciones de la presente Ley, con el propósito de brindar a la ciudadanía guatemalteca transparencia en la gestión pública, además de cumplir con la entrega de información y documentación con la periodicidad que establece esta Ley, deberán mostrar y actualizar por lo menos cada treinta (30) días, a través de sus sitios web de acceso libre, abierto y gratuito de datos, y por escrito a las Comisiones de Probidad”… Esta comisión  para el año 2016, está siendo nuevamente presidida  por el Diputado Amílcar Pop,((Solo durante el año 2014, el Diputado interpuso denuncias ante el Ministerio Público por el incumplimiento de esta normativa, entre los que se menciona el ex alcalde de Antigua Guatemala y el de Quetzaltenango, ambos con procesos iniciados ante los tribunales de justicia.)) del Movimiento Político WINAQ, del Congreso de la República de Guatemala, la información y documentación que por mandato legal deben proporcionar, sin perjuicio de lo que al respecto establece la Ley de Acceso a la Información Pública debe ser:

• Programación y reprogramaciones de asesorías contratadas, detallando nombres, montos y el origen de los recursos para el pago, incluyendo los que provienen de la cooperación reembolsable y no reembolsable.
•  Programación y reprogramación de edificios.
• Documentos que respalden bonos o beneficios salariales, derivados o no de Pactos Colectivos de Trabajo u otros similares.
•  Programaciones de arrendamiento de edificios.
• Todo tipo de convenios suscritos con Organizaciones No Gubernamentales, Asociaciones legalmente constituidas, Organismos Regionales o Internacionales, así como informes correspondientes de avances físicos y, financieros que se deriven de tales convenios.
• Programación y reprogramación de aportes al sector privado y al sector externo, así como los respectivos informes de avance físico y financiero;
• Informes “de avance físico y financiero de programas y proyectos financiados con recursos provenientes de la cooperación externa reembolsable y no reembolsable;
• Informes de liquidación presupuestaria del ejercicio fiscal anterior. Son responsables del cumplimiento del presente artículo, cada entidad a través de su Unidad de Administración Financiera, de Planificación y de su Unidad de Información Pública.
•  Toda la información que se publique en sitios web de acceso libre, abierto y gratuito de datos deberá ser publicada en un formato que asegure que se encuentre organizada, de fácil acceso y búsqueda para que pueda ser consultada, utilizada y evaluada por cualquier ciudadano. Dicha información se considerará información pública de oficio de acuerdo a la Ley de Acceso a la Información Pública.

La referencia de esta normativa resulta vital para entender como efectivamente el control político, puede tener consecuencias jurídicas por el incumplimiento de la normativa.

 

Esta gráfica nos muestra que de 340 municipalidades solamente el 14.7 % cumplen con presentar informes pero solamente tres (3) cumplen con los informes completos, las demás no, ante este incumplimiento en una primera fase ha sido recordar lo establecido en la  ley.

 

Es importante señalar que el cumplimiento de la normativa implica un desarrollo ciudadano, tanto del funcionario como de la población, al funcionario por la transparencia en su función pública y al ciudadano porque le permite información de los servicios que presta el municipio y como se puede aportar en la construcción participativa y la auditoria social que se constituya en el fortalecimiento de la democracia y el fin de la corrupción e impunidad.